Onorevoli Colleghi! - La salvaguardia di Venezia e della sua laguna è questione di preminente interesse nazionale, non solo per l'evidente necessità di tutelare, anche per le future generazioni, un gioiello paesaggistico unico al mondo, bensì anche in relazione a una precisa definizione normativa che, una volta posti i princìpi generali, va articolata nel corso dei tempi, tenendo conto dell'evoluzione tecnologica che propone soluzioni sempre più avanzate.
Fu l'alluvione del 1966 a evidenziare di fronte al mondo la fragilità della città e lo stato di degrado che la attanagliava.
La legge 6 aprile 1973, n. 171, rappresentò il tentativo organico di dare a Venezia una legislazione in grado di assicurare alla città e alla sua laguna la salvaguardia, non solo fisica e ambientale, ma anche socio-economica. Nella citata legge n. 171 del 1973, all'articolo 1, si afferma che «La Repubblica garantisce la salvaguardia dell'ambiente paesistico, storico, archeologico ed artistico della città di Venezia e della sua laguna, ne tutela l'equilibrio idraulico, ne preserva l'ambiente dall'inquinamento atmosferico e delle acque e ne assicura la vitalità socio-economica nel quadro dello sviluppo generale e dell'assetto territoriale della regione. Al perseguimento delle predette finalità concorrono, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze, lo Stato, la regione e gli enti locali».
Successivamente la legislazione è stata aggiornata più volte. In particolare con la legge 29 novembre 1984, n. 798, e con la legge 5 febbraio 1992, n. 139.
Con la presente proposta di legge si vuole chiedere al Parlamento e al Governo una rinnovata attenzione alle problematiche di Venezia e della sua laguna.
Fatti salvi, infatti, i princìpi delle normative vigenti, essi vanno tuttavia innovati attraverso una moderna cultura ambientalista, che recepisca le recenti leggi, trattati
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e direttive comunitarie e internazionali, a partire dal Protocollo di Kyoto.
Non si intende formulare un testo unico - cosa pure necessaria, visto il susseguirsi, negli anni, di provvedimenti in materia - bensì attuare una riforma ben più profonda e innovativa della legislazione speciale per Venezia.
Le innovazioni proposte attengono ai seguenti temi:
1) le modifiche inerenti agli assetti istituzionali e costituzionali del nostro Paese, a partire dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, hanno precisi risvolti sul processo decisionale della legislazione speciale, nonché sulla composizione degli organi di governo e di gestione degli interventi speciali per Venezia;
2) la sensibilità teorica e culturale in materia ambientalista si è evoluta in direzione di una concezione «sistemica» della laguna di Venezia; inoltre, la pratica degli ultimi trent'anni nella realizzazione delle opere di salvaguardia, di disinquinamento e di rivitalizzazione socio-economica evidenzia sempre di più come la laguna di Venezia sia un sistema complesso fortemente antropizzato;
3) l'Unione europea, nonché una moderna cultura degli incentivi economici, inducono a riformare la legislazione inerente la rivitalizzazione socio-economica del sistema territoriale e non già della singola impresa, nonché la riconversione ecologica dell'apparato produttivo veneziano;
4) l'Unione europea e lo Stato nazionale hanno innovato profondamente la logica normativa in materia di lavori pubblici e di ambiente. Segnaliamo, in particolare, il superamento della concessione unica. Sappiamo come una parte rilevante delle opere di salvaguardia sia stata attribuita, attraverso lo strumento della concessione unica, al Consorzio Venezia Nuova.
Le sopraggiunte modifiche legislative consigliano di recepire le riforme in materia di appalti e per la realizzazione e la gestione di opere pubbliche. Vanno inoltre segnalate le nuove normative in materia di valutazione di impatto ambientale e le profonde innovazioni inerenti alla valutazione di impatto ambientale strategica, introdotte dalla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, che valuta l'impatto di un insieme di opere e non l'impatto di una singola opera su un sistema ambientale complesso.
La presente proposta di legge è composta da undici articoli.
L'articolo 1 indica le finalità e gli obiettivi della legge.
Pur lasciando sostanzialmente inalterato, nel comma 1, l'impianto dell'articolo 1 della legge n. 171 del 1973, si è sviluppato un forte richiamo alla moderna cultura ambientalista e agli atti legislativi e amministrativi che a questa dovranno essere conseguenti. In particolare ci si è richiamati agli indirizzi sullo sviluppo sostenibile indicati dall'«Agenda 21», alle convenzioni internazionali e alle direttive comunitarie in materia ambientale.
Il comma 2 introduce una rilevante innovazione indicando come le finalità della legge si attuino attraverso il Piano generale degli interventi del sistema lagunare veneziano. La laguna di Venezia è un organismo complesso, fortemente antropizzato. Ciò significa che ciascun intervento dell'uomo ha avuto e ha un'influenza profonda sull'insieme del corpo lagunare.
Da un lato, quindi, il corpo lagunare è un tutt'uno con il mare Adriatico e con i bacini idrici dei fiumi che sversano nella laguna di Venezia o ai margini di essa; dall'altro, tuttavia, la laguna di Venezia, fin da quando l'intervento dell'uomo si è adoperato per consolidare una «barena» o una «velma», o per interrare un canale o un «ghebo», o per deviare la foce di un fiume, ha visto alterato il suo equilibrio salino, e si è andata definendo come un ambiente con forti connotazioni artificiali.
La laguna è, dunque, un organismo complesso; la sua salvaguardia non può che prevedere un insieme organico di
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interventi che attengono a uno spettro diverso di iniziative diverse. La logica delle singole opere non è adeguata e perciò destinata a non risolvere i problemi.
Anche perché, soprattutto nell'ultimo secolo, l'attività dell'uomo ha preso il sopravvento sulla natura e sugli equilibri lagunari mettendo in discussione, spesso in modo devastante, la sopravvivenza dell'ecosistema, la vita della città, la salute stessa dell'uomo.
È, dunque, in questa logica «di sistema» che il Piano riguarda «il sistema lagunare veneziano», un progetto che dovrebbe essere condotto in modo condiviso da tutte le istituzioni interessate, che concorreranno a raggiungere le finalità di cui al comma 1.
Va sottolineato come il carattere sistemico degli interventi richieda l'applicazione al Piano della valutazione di impatto ambientale strategico, secondo le direttive e le prescrizioni della citata direttiva 2001/42/CE, cioè una valutazione che si applica agli effetti su di un intero sistema.
Per quanto attiene agli obiettivi, pur riaffermando le indicazioni della legislazione speciale, si intende introdurre alcuni punti innovativi. In particolare la riaffermazione di come gli interventi per la regolazione dei flussi di marea debbano rispettare i princìpi della sperimentalità, della reversibilità e della gradualità.
Si ritiene inoltre necessario produrre interventi diffusi di ripristino morfologico, per raggiungere l'ottimizzazione del ricambio tra mare e laguna, per riattivare i dinamismi naturali, per ricostruire un unicum progettuale e nella qualità delle opere, tra la gestione della laguna e quella del bacino idrografico.
Si pone oggi il problema di riportare un soddisfacente afflusso di sedimenti dai fiumi alla laguna per invertire il processo che potrebbe trasformarla nei prossimi decenni in un «braccio di mare».
Il comma 3 dell'articolo 1 indica le prescrizioni per l'esecuzione degli interventi alle bocche di porto di cui al comma 2, lettera c). Si tratta degli interventi più complessi e controversi.
Siamo in presenza di una procedura inerente all'opera definita MO.SE. a uno stadio avanzato. Sul MO.SE. esistono pareri controversi, anche tra il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (che ha prodotto una valutazione di impatto ambientale negativa) e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Oggi MO.SE. è soggetto a una fase avanzata di progettazione ed è ricompreso tra le opere strategiche dello Stato come da delibera CIPE 21 dicembre 2001, n. 121/2001, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 68 del 21 marzo 2002.
Pare tuttavia al proponente che le finalità della legge assieme a una moderna cultura dell'ambiente e agli inediti problemi legati all'innalzamento del livello dei mari debbano fare riconsiderare il valore e le finalità dell'opera.
Sono chiare le nuove procedure autorizzative prescritte nella presente proposta di legge, nonché lo stretto rapporto tra la possibilità di realizzare le opere alle bocche di porto e le disponibilità finanziarie; difficilmente tali interventi potrebbero essere ricompresi tra quelli finanziabili mediante la finanza di progetto.
Il comma 4 introduce rilevanti novità per quanto attiene al tema della rivitalizzazione socio-economica.
Viene superata la logica della «lotta all'esodo» dal centro storico di Venezia, come è stato negli ultimi trent'anni.
La città ha oggi bisogno di ricostruire un proprio equilibrio demografico. Venezia è povera di abitanti nelle fasce di età tra i venti e i quarant'anni; Venezia è povera di ceti medi, è povera delle fasce di popolazione maggiormente dinamiche sotto il profilo economico e sociale. Si tratta di attuare a Venezia un'opera di «ricostruzione demografica e sociale» forse unica al mondo. La città avrà, attraverso l'approvazione di questa proposta di legge, tutti gli strumenti per poter agire.
È inoltre necessaria una riconversione dell'apparato economico e produttivo veneziano in senso ecologico. L'Unione europea combatte gli interventi a favore di singole imprese che possano prefigurare l'alterarsi dei princìpi della concorrenza.
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Le imprese veneziane tuttavia sono fortemente svantaggiate rispetto ad altre in ragione dell'aggravio di costi dovuti alla conformazione fisica della città; soprattutto per quanto attiene all'altissimo costo dei trasporti di persone o di merci.
L'articolo 2 istituisce il Comitato istituzionale per la salvaguardia di Venezia.
L'articolo 4 della legge n. 798 del 1984 aveva istituito un comitato («Comitatone») impostato sull'assetto centralistico dello Stato, così come uscito dalla Costituzione nel dopoguerra.
Il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro dei lavori pubblici costituivano il fulcro del funzionamento del «Comitatone». Il magistrato alle acque era (ed è) il braccio operativo dello Stato in materia di salvaguardia. Lo strumento della concessione unica al Consorzio Venezia Nuova completava lo scheletro sul quale è stato costruito l'assetto istituzionale della legislazione speciale.
Devono essere superate alla radice le difficoltà burocratiche dovute ai conflitti di competenze, inevitabili quando ci si trova di fronte a una rigida divisione dei compiti tra le istituzioni codificata nella legge: allo Stato la salvaguardia fisica, alla regione il disinquinamento, ai comuni la manutenzione delle città e la loro rivitalizzazione socio-economica.
Ciò è l'opposto di una cultura «sistemica» e, fino all'introduzione dello strumento della conferenza di servizi, ha creato una paralisi realizzativa.
Per poter sbloccare l'avvio, dopo decenni di paralisi, dei rii interni alla città, opera oggetto di conflitto di competenze tra il comune di Venezia e la regione Veneto, fu necessaria addirittura una legge, la legge n. 139 del 1992.
Lo stesso meccanismo conflittuale si ripropone annualmente all'atto della suddivisione delle risorse economiche messe a disposizione dallo Stato attraverso la legge finanziaria.
Per risolvere a monte il problema, si propone la riforma del «Comitatone» e si istituisce il Comitato istituzionale per la salvaguardia di Venezia. Con tale modifica si vogliono recepire i fondamenti delle riforme al titolo V della parte seconda della Costituzione.
Dopo la riforma del citato titolo V della parte seconda della Costituzione, infatti, la Reppubblica è oggi composta da istituzioni poste su un piano di parità, superando l'assetto centralistico anche dal punto di vista dei poteri legislativi.
Si passa da una concezione «verticale» a una «orizzontale» nel funzionamento delle istituzioni.
La proposta di riforma attiene sia alle modalità di funzionamento del Comitato (potrà essere convocato sia dal presidente del Consiglio dei ministri che dal presidente della giunta regionale del Veneto, d'intesa con gli enti locali, come dispone il comma 2) sia alle sue funzioni (presso la regione Veneto, il Comitato può seguire costantemente l'andamento delle attività dell'Ufficio di piano, come dispone il comma 4).
Va sottolineato come i comuni di Cavallino, di recente istituzione, e di Mira, in rappresentanza degli altri comuni della gronda lagunare, siano chiamati a fare parte del Comitato istituzionale.
Si è già detto che il Piano generale degli interventi del sistema lagunare veneziano è l'ossatura sulla quale si innervano gli interventi che costituiscono gli obiettivi della legge.
L'articolo 3 definisce la composizione e i compiti dell'Ufficio di piano, organismo tecnico che elabora il Piano generale. Va sottolineato come, in ossequio ai princìpi del federalismo e del decentramento, l'Ufficio di piano sia istituito presso il comune di Venezia.
Rispetto a impostazioni precedenti, sono chiamati a fare parte dell'Ufficio di piano anche l'autorità portuale di Venezia e l'autorità di bacino dei fiumi Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave e Brenta-Bacchiglione. Come si vede «il sistema laguna» viene ampliato ai bacini fluviali e alle attività che sovrintendono alla gestione del porto di Venezia.
Nell'articolo 3, comma 1, lettera c), sono indicati inoltre i diversi livelli di pianificazione che devono trovare correlazione
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con il Piano generale degli interventi del sistema lagunare veneziano:
1) tutte le azioni finalizzate a rimuovere le cause del degrado dell'ambiente lagunare veneziano e, in particolare, gli effetti che la realizzazione degli interventi diffusi produce sugli eventi di marea medio-alta a breve e a medio periodo nonché, per le maree eccezionali, sugli interventi alle bocche di porto in vista anche dei cambiamenti climatici in atto soprattutto su scala regionale, tenendo presenti le dinamiche di sviluppo compatibile del traffico portuale;
2) il piano per la prevenzione dell'inquinamento e per il risanamento delle acque del bacino idrografico immediatamente sversante nella laguna di Venezia redatto dalla regione Veneto e i piani redatti dall'autorità di bacino dei fiumi Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave e Brenta-Bacchiglione;
3) il piano programma degli interventi integrati per il risanamento igienico ed edilizio della città di Venezia, e successivi aggiornamenti;
4) gli interventi finalizzati alla riconversione socio-economica dell'area veneziana di cui al comma 4 dell'articolo 1.
È attribuita all'Ufficio di piano la gestione del sistema informativo, attualmente affidata al concessionario unico Consorzio Venezia Nuova.
Si pone necessariamente il tema della riforma del Magistrato alle acque di Venezia. Il Magistrato, nell'articolo 4, è trasformato in amministrazione ad ordinamento autonomo, viene cioè svincolato dalla direzione attuale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Il Magistrato, in questo modo, è trasformato in una struttura di supporto e di assistenza a tutte le amministrazioni nel loro operare in materia di salvaguardia di Venezia.
L'articolo 5 detta le condizioni per la riconversione ecologica dell'economia veneziana.
Si tratta di un obiettivo estremamente ambizioso. È già stato detto come i secoli dell'industrializzazione ci abbiano consegnato un ambiente fortemente devastato e una città fortemente sbilanciata verso la terraferma. Quel modello di sviluppo, in tutti i casi, è ormai in crisi e improponibile.
Per questo il tema non può essere quello degli incentivi a singole imprese - cosa peraltro soggetta a procedimento di infrazione da parte dell'Unione europea - ma quello della riconversione ecologica dell'economia veneziana.
Ciò avverrà attraverso interventi destinati sia al territorio che a sistemi di imprese.
Tali incentivi naturalmente dovranno attivare investimenti di imprese private.
Ulteriori incentivi potranno essere attivati per contribuire ad abbattere i differenziali di costo dovuti al sistema dei trasporti e alla particolare conformazione fisica della città.
L'articolo 6 reca le norme di attuazione della legge.
Vanno segnalati in particolare i commi 1 e 2 che impegnano lo Stato a risolvere i rapporti in essere con il concessionario unico, nonché ad applicare, per quanto attiene alle opere di competenza dello Stato, le normative vigenti in materia di appalti di opere pubbliche.
Vengono inoltre indicati gli atti, prodotti autonomamente da ogni singola istituzione, da raccordare al Piano generale degli interventi del sistema lagunare veneziano.
L'articolo 7 indica gli accordi di programma, i contratti di programma e la conferenza di servizi come gli strumenti per raggiungere un'unità di intenti tra i diversi soggetti istituzionali.
L'articolo 8 attribuisce al Governo specifiche deleghe in materia edilizia e per normare il traffico acqueo nella laguna di Venezia. Particolare attenzione andrà dedicata a quest'ultimo tema.
È necessario arrivare celermente a una disciplina in materia di traffico acqueo nella laguna di Venezia. Ricordiamo come il Governo abbia concesso al sindaco
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di Venezia, fino al 31 dicembre del 2002, poteri commissariali in materia.
L'articolo 9 introduce una norma innovativa in materia di concessioni demaniali. Nella città di Venezia e nella città di Chioggia, nonché in diverse isole della laguna, molte aree sono soggette ad anacronistiche servitù demaniali non più giustificabili. Si propone che, pur mantenendo la piena titolarità da parte dello Stato sulle sue proprietà, gli enti locali, titolari della strumentazione urbanistica, in collaborazione con le istituzioni dello Stato, attivino meccanismi di valorizzazione attraverso la finanza di progetto. Si potrebbero così non solo sottrarre al degrado parti importanti della laguna, ma lo Stato potrebbe anche ricevere un congruo utile dal loro utilizzo, conservandone la proprietà.
Gli articoli 10 e 11 indicano le fonti di finanziamento della legge nonché le norme che, conseguentemente all'entrata in vigore della legge sono abrogate, garantendo così un testo unitario della normativa sulla salvaguardia di Venezia e della sua laguna.
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